两会期间,全国人大代表、公安部副部长白景富表示,户籍制度改革不会一刀切,大中小城市肯定会有区别。为了支持自己的观点,他还以反问的语气对记者说:“北京现在人口近2000万,若再放2000万人成吗?”
户籍制度改革不能搞一刀切,看起来似乎是对的,因为户籍制度改革牵扯到住房、教育、医疗等方方面面的潜在利益,并非一蹴而就的事情。但是,不能以一刀切为借口延期改革。目前的问题在于,中国改革都快30年了,但户籍改革的步伐却非常缓慢,一些地方现在仍然不断出台着与户籍挂钩的教育、就业、社保、住房、医疗等方面的政策规定,一些曾经力图打通当地城乡户籍分立的改革,也大多中途而废。反思户籍改革滞后的原因,观念上认识不到位是一个方面,但主要的还是利益的阻隔。一是一些既得利益者对附着于城市户口本的种种优惠政策的自觉或不自觉的维护,以及由此而生的对外来者的本能排斥；二是城市的管理者对户籍制度改革的步伐该快还是该慢认识不一致,多数城市管理者从方便管理的角度出发,不希望户籍制度一下子放开。他们担心如果放开城市户口限制,允许农民工自由落户,随着人口的大量涌进,很可能会出现贫民窟、犯罪增多、城市环境脏乱差等所谓的“城市病”。除此外,户籍改革缺乏法律保障也是一个原因。最主要的表现,就是作为国家根本大法的宪法,未有公民迁徙和居住自由的规定,这不能不说是一个遗憾。一国公民,在自己的祖国自由迁徙和居住是他们与生俱来的基本权利,这已成为人类文明发展的一个普遍共识,并在世界上绝大多数国家得到体现。然而在中国,由于历史和现实的原因,要实现公民的迁徙和居住自由,目前还是一个有待争取的权利。
我们的宪法原来并非没有这方面的规定——新中国第一部宪法,即1954年宪法就规定了“中华人民共和国公民有居住和迁徙自由”,只是后来受到计划经济体制的影响,迁徙自由没有写进之后的几部宪法。为了限制人口自由流动,就出台了延续至今的户籍管理制度。虽然随着改革开放的推进,人们现在可以跨省自由寻找工作,但还是不能自由迁徙和居住。对于这种情况,近年的两会上,都有代表委员在关注和呼吁。可以说,改革开放到今天,宪法中没有规定公民迁徙自由的理论基础和历史条件都已不复存在。要改革户籍制度,落实迁徙自由,目前来看,必须破除有关“城市病”的看法。这是一种似是而非的认识。从世界城市的发展来看,随着人口的大量涌进,的确会出现贫民窟、犯罪增多、城市环境脏乱差等“城市病”。但是,不能因为怕出现“城市病”就紧闭城门。关闭城门,不让农民进来,“城市病”是没有了,可城市的活力和生机也难以为继。事实上,防治“城市病”的最好药方,就是在人口自由流动中发展城市,提高城市管理水平。况且,在中国目前的状况下,很多“城市病”并不是放开城市户籍造成的,恰恰是农民进城后没有享受平等的国民待遇所致。退一步而言,即使“城市病”无法解决,这也是城市化进程中必须付出的代价,比起公民的自由迁徙权来,“城市病”是次要的。
所以,我们要从基本人权和现代文明的角度来看待自由迁徙的重要性。目前,我国有流动人口1.4亿,已从城市体系中占较少比例的群体成为具有举足轻重意义的组成部分,与城市的经济联系和社会联系日益密切。难道我们能够让这种附着于户口本超过半个世纪的利益格局再继续存活更长时间,使我们的子孙后代把它当作天经地义的“大理”继承下去?
总之,无论是出于经济社会发展的需要,还是与普世价值的接轨,或者是为了法治社会的目标,尽快在宪法中规定公民有居住和迁徙自由的权利,是极其必要的。[作者：邓聿文]